江蘇出入境檢驗檢疫局 趙志勝

 

食源性危害可從農(nóng)田（或養(yǎng)殖場）就進入食物鏈（如農(nóng)藥、獸藥、工業(yè)污染物等），因此，出口食品生產(chǎn)企業(yè)在建立HACCP體系時，大都將原料作為關鍵控制點加以重點監(jiān)控。而這一關鍵控制點能否得到有效監(jiān)控，關鍵在于監(jiān)控措施選擇得是否得當，而且僅靠企業(yè)自身是難以監(jiān)控到位的。實際上，目前大部分企業(yè)主要還是采取要求供方提供官方（或第三方機構(gòu)）出具的證明性文件，輔以原料使用前的殘留指標檢測。

近幾年發(fā)展起來的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（Good Agricultural Practice）認證（以下簡稱GAP認證）是通過制定和發(fā)布標準，對種植（養(yǎng)殖）企業(yè)（農(nóng)戶）進行符合性評價，實現(xiàn)對種植、養(yǎng)殖全過程的控制。農(nóng)戶（養(yǎng)殖戶）按標準進行種（養(yǎng)）植作業(yè)，可以消除或把食源性危害降低到最低限度，有效防止危害進入食物鏈。出入境檢驗檢疫部門作為進出口食品監(jiān)管的職能部門，為了降低出口食品的風險，也一直在不斷研究探索從源頭控制出口食品安全衛(wèi)生質(zhì)量的措施和手段，逐步對蔬菜（包括輸日菠菜）、水產(chǎn)品等產(chǎn)品實施了基地備案制度。

本文就GAP認證的背景、與現(xiàn)有的檢驗檢疫出口食品原料基地備案制度（以下簡稱基地備案制度）進行對比分析，探討建立一種政策引導、第三方認證機構(gòu)實施、政府監(jiān)督的高效運作機制，從而充分發(fā)揮檢驗檢疫的管理職能，提高對出口食品原料關鍵控制點監(jiān)控措施的有效性。

 

GAP認證的背景及其作用

GAP認證起源于歐洲，由歐洲零售商協(xié)會（Euro-Retailer Produce Working Group）于1997年發(fā)起，其目的在于促進良好農(nóng)業(yè)操作的發(fā)展。EUREPGAP是歐洲零售商自發(fā)組織起來制定的農(nóng)產(chǎn)品標準，通過第三方的檢查認證和國際規(guī)則來協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、加工者、分銷商和零售商的生產(chǎn)、儲藏和管理。EUREPGAP自誕生以來一直保持著強勁的發(fā)展勢頭，到2005年11月底，通過EUREPGAP認證的面積達到了745,503公頃，已有62個國家和地區(qū)的34586多家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者獲得認證。

良好農(nóng)業(yè)規(guī)范已在越來越多的國家和地區(qū)推廣應用，在國際貿(mào)易中的作用也日益顯著。我國推廣GAP認證引起國務院的高度重視，在《2006年全國食品安全專項整治行動方案》中，將“在14個省、直轄市開展良好農(nóng)業(yè)規(guī)范和認證單位創(chuàng)建活動”，作為“狠抓農(nóng)產(chǎn)品污染源頭治理”的重要舉措。

GAP認證的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：

從根本上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中食品安全的風險。

提高農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)水平，為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供了一個具有劃時代意義的平臺，使得他們可以有機會按照本國標準、歐洲市場和非政府組織的農(nóng)業(yè)標準進行生產(chǎn)。

標準中對可追溯性、食品安全、環(huán)境保護和工人福利等提出要求，增強了消費者對GAP認證產(chǎn)品的信心。

提高我國常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力。通過GAP認證就等于獲得國際市場的通行證，對我國農(nóng)產(chǎn)品進入國際市場競爭具有重要意義。

 

基地備案制度及其利弊

近幾年來檢驗檢疫部門為確保出口農(nóng)產(chǎn)品的安全衛(wèi)生質(zhì)量，在加強出口農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)獸藥殘檢測把關的同時，致力于構(gòu)筑出口食品的源頭管理體系，實施蔬菜種植、畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地備案登記制度，對生產(chǎn)基地的環(huán)境、水質(zhì)、土壤、種植和用藥規(guī)范化管理等方面進行綜合評價，符合規(guī)定的發(fā)放備案證書。積極推行“公司＋基地”管理模式和標準化種植模式，提高種養(yǎng)業(yè)者的防蟲治病知識水平和科學使用農(nóng)獸藥水平，強化農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營行業(yè)管理和行業(yè)自律。以江蘇地區(qū)為例，出口蔬菜種植基地備案企業(yè)已到達245個、備案種植基地面積達到24萬畝，出口水產(chǎn)品（鮰魚、對蝦）備案養(yǎng)殖基地7個、備案養(yǎng)殖面積達8106畝。

    通過實施基地備案制度：

完善了溯源管理體系，提升了對出口食品安全衛(wèi)生的控制水平。

強化了對出口食品企業(yè)原料基地種植、養(yǎng)殖過程的規(guī)范化管理。

實現(xiàn)了從被動檢測到預防為主的轉(zhuǎn)變，提高了把關有效性。

推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口。

但基地備案制度存在一些問題和不足：

基地備案制度的法律依據(jù)不足。農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理應該是農(nóng)業(yè)部門的職責，檢驗檢疫備案制度不能作為強制性的要求加以實施。

增加了監(jiān)管成本。全國現(xiàn)有出口食品生產(chǎn)企業(yè)1萬多家，其中江蘇就有近800家，而每家企業(yè)涉及到的原料供應基地就更多，可想而知備案評審、審批發(fā)證、后續(xù)監(jiān)管都要花費大量的人力，實際上現(xiàn)有的人員無法滿足需要。

未能與農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管措施銜接，一是導致監(jiān)管措施難以到位，如禁用藥物的生產(chǎn)與銷售控制。二是形成了兩個不同的控制體系，搞成內(nèi)外有別，這就有悖于WTO原則。

備案規(guī)范不完善，缺少系統(tǒng)性、完整性和科學性。而且大部分規(guī)范是以臨時性文件下發(fā)的。

 

基地備案制度與GAP認證的對比分析

為更好地理解GAP認證和基地備案制度的實質(zhì)，我們可以從兩者的主體、對象、依據(jù)（標準）、實質(zhì)、結(jié)果等方面作一對比分析（見對比表）。

基地備案與GAP認證基本特征對比表

通過對比分析，可以看出基地備案制度與GAP認證的實質(zhì)是一致的，即是通過備案審核或認證評審，證明對象滿足規(guī)范（標準）的活動。但與基地備案制度相比，GAP認證具有以下特點：

1．更具公信力�；�地備案只是檢驗檢疫部門對出口食品企業(yè)原料監(jiān)管的一種措施，而GAP認證是與國際接軌的一種認證制度，通過GAP認證可以提高客戶對產(chǎn)品的信任度。從推進國際貿(mào)易發(fā)展角度看，GAP認證的作用更加明顯。

2．更具效率�；�地備案由檢驗檢疫部門組織實施，需要投入大量的監(jiān)管資源，而GAP認證由具備相應能力的第三方認證機構(gòu)進行社會化運作，政府部門只要通過制定規(guī)則對認證機構(gòu)的認證評價活動進行監(jiān)管，就能更有效地達到對出口食品原料監(jiān)管目的。

3．更具規(guī)范性。基地備案的規(guī)范比較分散凌亂，缺乏完整性、統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，有些規(guī)范還不夠嚴謹。而中國良好農(nóng)業(yè)規(guī)范系列標準，是結(jié)合中國國情，根據(jù)中國的法律法規(guī)，參照EUREPGAP《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范綜合農(nóng)場保證控制點與符合性規(guī)范》制定的用來認證安全和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)范性標準。并且國家認監(jiān)委也已發(fā)布了GAP認證實施規(guī)則，便于規(guī)范化運作和開展國際間的互認。

4．更具國際化。GAP認證已經(jīng)被歐盟、美國、加拿大等世界大部分國家和地區(qū)認同并加以實施，通過GAP認證可以幫助企業(yè)打破國外技術(shù)壁壘，而原料基地備案只是一種政府管理部門的控制性措施。

 

推動GAP認證的基本思路

綜上所述，基地備案與GAP認證的原理和目的是基本相似的，有異曲同工之處。但GAP認證更具規(guī)范性和科學性，它的優(yōu)勢是明顯的。因此，我們完全有理由推崇GAP認證來改進對出口食品原料的監(jiān)管手段，采取第三方認證、監(jiān)管部門驗證的方式來代替現(xiàn)在的基地備案制度，以轉(zhuǎn)變政府職能為立足點，把大量可以由第三方機構(gòu)實施的工作從政府剝離，從政府部門具體實施轉(zhuǎn)向推動、引導、監(jiān)督、驗證為主，這樣就可以大大提高工作的有效性。在實施的措施上，可以考慮以出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記和現(xiàn)有的原料基地備案制度為我們工作的切入點，有步驟、有重點地推動GAP認證。

1．通過采取舉辦宣貫會和培訓班等多種形式和有力措施，廣泛開展宣傳活動，積極引導企業(yè)充分認識實施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范工作的重要性，以科學發(fā)展觀為指導，扎實有效推進GAP認證工作。努力形成政府政策導向、認證機構(gòu)實施、農(nóng)戶（或組織）積極相應、檢驗檢疫監(jiān)管的運作格局。

2．加強技術(shù)培訓和指導。做好良好農(nóng)業(yè)規(guī)范推動工作的關鍵是要組織好對企業(yè)相關人員的培訓，讓他們及時掌握良好農(nóng)業(yè)規(guī)范國家標準和認證規(guī)則，組織技術(shù)專家有針對性地為實施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范國家標準的農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)（基地）和出口食品企業(yè)提高技術(shù)指導，幫助企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作組織建立農(nóng)業(yè)規(guī)范標準體系。

3．做好試點工作，穩(wěn)步推進。可以結(jié)合江蘇農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)、名特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和出口情況，重點選擇對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響大，能夠形成地區(qū)性產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)化程度高，出口潛力大、深加工后附加值高，能夠促進當?shù)剞r(nóng)民增收到試點項目，組織開展試點工作。江蘇蔬菜的出口量大，種植面積達 萬畝，而且大部分已獲得檢驗檢疫基地備案，開展GAP認證的條件比較成熟。

4．加強對GAP認證機構(gòu)的監(jiān)督管理和其認證結(jié)果的驗證工作，發(fā)現(xiàn)達不到認證規(guī)定要求及虛假認證和買證、賣證的，應當報有關部門及時查處。

5．檢驗檢疫部門應充分利用認證結(jié)果，對通過GAP認證的，可免于實施基地備案評審，簡化檢驗檢疫手續(xù)。

顯而易見，開展GAP認證是推進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的規(guī)�；�、集約化、標準化進程的需要，是提高出口食品生產(chǎn)企業(yè)HACCP體系運行有效性的需要，也是檢驗檢疫部門強化對出口食品源頭科學監(jiān)管的需要，通過積極引導完全可以使其成為從源頭控制出口食品安全衛(wèi)生的一種有效手段。